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中外合作办学属于公益性事业,是中国教育事业的组成部分。
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【专家视角】中外合作办学质量保障的法律问题与体制完善

2016-12-12 16:19 作者: 中外合作办学教育网 来源: cfce.cn 浏览:
摘要:从国家教育发展战略的角度,《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》已经将质量建设作为这一阶段的战略核心任务。而从中外合作办学事业发展的层面看,经由30 多年的发展,中外合作办学事业已经进入到质量提升的拐点阶段,整体重心也已经转移到质...

从国家教育发展战略的角度,《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》已经将质量建设作为这一阶段的战略核心任务。而从中外合作办学事业发展的层面看,经由30 多年的发展,中外合作办学事业已经进入到质量提升的拐点阶段,整体重心也已经转移到质量控制和内涵建设。针对这一发展的主线,无论是办学者还是教育行政部门都已经行动起来,一系列的政策措施已经启动。但制度建设,特别是法律法规的研究与发展并没有满足这一战略核心任务的要求,不仅法律法规层次不高,规定粗疏,还有一些基本概念需要在法律性质上加以澄清。

中外合作办学质量保障是以中外合作办学者的质量保障制度为基础,以社会组织的认证、评估为手段,以国家教育行政主管部门的监管为支柱,对中外合作办学教育教学的质量和效果进行评价、监督,并矫正不当行为,以保障中外合作办学各相关方权益的制度安排和实践。具体而言,教育质量保障体系分为内部保障体系和外部保障体系两个方面。内部质量保障体系主要是指办学者内部自行组织的质量监控体系,如教学评估、督导、整改等机制;而外部质量保障则主要表现为由教育行政机关或第三方机构组织进行的认证、评估和审核。外部评估中还包括通过新闻媒体、利益相关方和社会公众进行的非系统性的监督方式。现有研究认为,中外合作办学教育质量保障体系的核心内容主要是三个方面:教育投入、教育过程和教育产出。教育资源的投入是指:硬件、软件的投入,人力、财物的投入,尤其是合作的国外教育机构的投入;教育过程是一个教学的全环节过程,从课堂教学、考试考核、实践教学到最终的信息沟通和学业支持;教育产出是通过教师、学生、同行评议和用人单位对学生学习效果和人才培养质量的评估。 [1] 但笔者认为,尤其是对于中外合作办学机构而言,质量保障体系的核心内容还应该包括治理结构和财务运营两项内容。合理有效的治理结构是保障机构运作,特别是独立法人机构提供良好教育教学的组织基础;而完备的、能够有效防控财务风险的一套财务管理体系,是合作办学机构运营质量的物质基础。

梳理现行主要法律法规

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(一)现行法律法规解析

目前我国与中外合作办学质量保障有关的法律法规的具体制度总体上层次不高,系统性不强,已经落后于中外合作办学发展的需要。目前,业界对于中外合作办学质量保障有关法律的认识主要集中在《中外合作办学条例》(以下简称《条例》)、中外合作办学条例实施办法》(以下简称《实施办法》)这两部行政法规和部门规章,以及教育部的相关政策文件上,后者如2010 年教育部的《中外合作办学试点评估实施方案》、2013 年教育部《教育部关于进一步加强高等学校中外合作办学质量保障工作的意见》,对《教育法》和《高等教育法》等相关上位法律法规、对其他相关教育政策性文件如《普通高等学校教育评估暂行规定》《关于全面提高高等教育质量的若干意见》等规范性文件重视不够。现有研究对上述法律法规、政策中关于质量保障体制与机制的外延和内涵、评估的主体内容与程序等合法性要件、对认证的法律性质等均缺乏解读和研判,因此难以提出具体可行且完善的法律法规方案。

首先,中外合作办学是中国教育事业的重要组成部分,办学行为受到中国《教育法》的规范。《教育法》(2015 年修订)第十一条提出了我国教育发展与改革的总目标,具体而言在第十一条第三款中提出了国家发展教育的法律义务:“国家支持、鼓励和组织教育科学研究,推广教育科学研究成果,促进教育质量提高。”在《教育法》(2015 年修订)的第三十条中规定了学校及其他教育机构的义务:“贯彻国家的教育方针,执行国家教育教学标准,保证教育教学质量。”在《教育法》(2015)第二十五条中还规定了国家在保障教育质量方面的具体措施,即“国家实行教育督导制度和学校及其他教育机构教育评估制度。”

其次,针对不同的教育形式,我国的教育法律中也做出了保障教育质量的制度性规定。如《高等教育法》(2015)第七条中规定了国家保障高等教育质量的职责,即:“国家按照社会主义现代化建设和发展社会主义市场经济的需要,根据不同类型、不同层次高等学校的实际,推进高等教育体制改革和高等教育教学改革,优化高等教育结构和资源配置,提高高等教育的质量和效益。”《高等教育法》(2015)第三十一条、第四十四条中规定了高等学校在保障教育质量方面的法律义务:“高等学校应当以培养人才为中心,开展教学、科学研究和社会服务,保证教育教学质量达到国家规定的标准”。“高等学校应当建立本学校办学水平、教育质量的评价制度,及时公开相关信息,接受社会监督。”《高等教育法》(2015)第四十四条第二款中还明确规定了具体的保障措施:“教育行政部门负责组织专家或者委托第三方专业机构对高等学校的办学水平、效益和教育质量进行评估。评估结果应当向社会公开。”另外,我国《职业教育法》第十一条也明确规定了职业教育质量保障的具体质量保障的法律主体,即:“国务院教育行政部门负责职业教育工作的统筹规划、综合协调、宏观管理。国务院教育行政部门、劳动行政部门和其他有关部门在国务院规定的职责范围内,分别负责有关的职业教育工作。县级以上地方各级人民政府应当加强对本行政区域内职业教育工作的领导、统筹协调和督导评估。”我国《民办教育促进法》第四十条也规定了,对民办教育质量保障负有监管职责的主体及其义务:“教育行政部门及有关部门依法对民办学校实行督导,促进提高办学质量;组织或者委托社会中介组织评估办学水平和教育质量,并将评估结果向社会公布。”

具体到中外合作办学的质量保障机制,在《条例》和《实施办法》中也有相关规定。《条例》第五条第二款中明确了中外合作办学的发展原则和基本条件包括保证教育教学的质量:“中外合作办学应当符合中国教育事业发展的需要,保证教育教学质量,致力于培养中国社会主义建设事业的各类人才。”《条例》第三十五条规定:“直辖市人民政府教育行政部门及劳动行政部门等其他有关行政部门应当加强对中外合作办学机构的日常监督,组织或者委托社会中介组织对中外合作办学机构的办学水平和教育质量进行评估,并将评估结果向社会公布。”第五十条还设定了针对质量低下的中外合作办学行为设立的法律责任:“中外合作办学机构管理混乱、教育教学质量低下,造成恶劣影响的,由教育行政部门、劳动行政部门按照